ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации в целях создания дорожных фондов"

Проект федерального закона подготовлен в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации в целях установления  в Бюджетном кодексе Российской Федерации правовых оснований для создания с 1 января 2011 года дорожных фондов.
1. О правовых основах создания дорожных фондов
В процессе формирования концепции создания дорожных фондов, которая бы не противоречила действующему бюджетному законодательству Российской Федерации (принципам общего (совокупного) покрытия расходов, единства бюджетной системы,  разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации), было признано целесообразным введение в Бюджетный кодекс Российской Федерации положений, аналогичных нормам, устанавливающим общие требования к формированию Инвестиционного фонда Российской Федерации.
В этой связи законопроектом предлагается дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации новой статьей 1794, которая будет определять правовые основания создания дорожных фондов.
В данной статье предлагается закрепить понятие дорожного фонда как части средств бюджета, подлежащей использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности, под которой в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Федеральный закон об автомобильных дорогах) понимается  деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
В составе федерального бюджета предлагается формировать Федеральный дорожный фонд.
Объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда предлагается определять при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период. 
При этом объем бюджетных ассигнований указанного фонда предлагается рассчитывать в размере не менее базового объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда и прогнозируемого на очередной финансовый год и на плановый период объема доходов федерального бюджета от:
акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, подлежащих зачислению в федеральный бюджет; 
использования имущества, входящего в состав автомобильных дорог общего пользования федерального значения;
передачи в аренду земельных участков, расположенных в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения;
сборов за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам на территории Российской Федерации;
платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам федерального значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов; 
платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами с разрешённой максимальной массой свыше 12 тонн;
платы за оказание услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;
штрафов за нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;
штрафов за несоблюдение требований законодательства о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами с разрешённой максимальной массой свыше 12 тонн; 
поступлений в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения;
безвозмездных поступлений  от физических и юридических лиц на финансовое обеспечение дорожной деятельности, в том числе добровольных пожертвований, в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения.
Базовый объем Федерального дорожного фонда будет установлен законопроектом (статья 4) с учетом бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов".
Все вышеперечисленные доходы подлежат зачислению в федеральный бюджет и являются его доходной частью. 
В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов, установленным в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, субъектам Российской Федерации  предлагается предоставить право выбора: формировать дорожный фонд субъекта Российской Федерации либо сохранить действующий механизм финансового обеспечения расходов на дорожное хозяйство. При этом решение этого вопроса должно быть урегулировано законом субъекта Российской Федерации  (кроме закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).
В случае создания дорожного фонда субъекта Российской Федерации  объем бюджетных ассигнований указанного фонда предлагается определять при формировании проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период.
При этом объем бюджетных ассигнований указанного фонда предлагается рассчитывать в размере не менее объема прогнозируемых отдельных видов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, которые будут определены субъектами Российской Федерации самостоятельно в законах субъектов Российской Федерации (кроме законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации).
Полномочиями по установлению порядка формирования дорожных фондов предлагается наделить на федеральном уровне Правительство Российской Федерации, а на региональном уровне - высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В целях обеспечения целевого и наиболее эффективного использования средств дорожных фондов предлагается установить возможность использования в очередном финансовом году остатков неиспользованных бюджетных ассигнований этого фонда текущего года. При этом для реализации этой нормы в пункты 3 и 4 статьи 94 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие ограничения по объему источников финансирования дефицита федерального бюджета и возможные направления использования остатков средств федерального бюджета на начало текущего года, предлагается внести уточнения, распространив их положения на Федеральный дорожный фонд аналогично Инвестиционному фонду Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 32 Федерального закона об автомобильных дорогах формирование расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения осуществляется в соответствии "с правилами расчета размера ассигнований федерального бюджета на указанные цели на основании нормативов финансовых затрат".
В рамках создания Федерального дорожного фонда планируется осуществить финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального значения в пределах бюджетных ассигнований указанного дорожного фонда.
В этой связи предлагается признать утратившей силу норму части 4 статьи 62 ("Переходные положения"), согласно которой формирование расходов федерального бюджета на 2011 год и последующие годы на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения, рассчитываемых по установленным нормативам финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения, осуществляется исходя из необходимости обеспечения данных расходов в размере ста процентов. 

2. Об отдельных видах доходов федерального бюджета, учитываемых при определении объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда 
2.1. Законопроектом (пункты 1 и 2 статьи 1) предлагается  закрепить в 50 и 56 статьях Бюджетного кодекса Российской Федерации  с 1 января 2014 года нормативы распределения  доходов от уплаты акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей в федеральный бюджет по нормативу 28%, а в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 72%. 
Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении принят проект федерального закона № 433095-5 "О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым ставки акцизов на нефтепродукты повышаются в 2011 году на 1 рубль за 1 литр к установленным ставкам 2011 года, в 2012 году – новые ставки 2011 года индексируются на 6% и увеличиваются дополнительно на 1 рубль за 1 литр, в 2013 году – новые ставки 2012 года индексируются на 5,4% и увеличиваются дополнительно на 1 рубль за 1 литр.
Согласно решениям Правительства Российской Федерации сумму дополнительных доходов от увеличения ставок акцизов на нефтепродукты прогнозируемую:
– в 2011 году в объеме 84,3 млрд. рублей предполагается направить в федеральный бюджет;
– в  2012 году  в объеме 87,9 млрд. рублей предполагается направить в доход федерального бюджета, а в объеме 90,8 млрд. рублей – в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации;
– в 2013 году в объёме 140,8 млрд. рублей предполагается направить в доход федерального бюджета, а в объёме 144,4 млрд. рублей – в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации.
В целях распределения указанных поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в части 3 статьи 2 проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" установлены нормативы распределения доходов от акцизов на нефтепродукты:
в федеральный бюджет в 2011 году по нормативу 30%, в 2012 году по нормативу 23%, в 2013 году по нормативу 28%;
в бюджеты субъектов РФ в 2011 году по нормативу 70%, в 2012 году по нормативу 77%, в 2013 году по нормативу 72%.
Ввиду того, что изменения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации не предусматривают увеличение ставок акцизов на нефтепродукты на 2014 год и последующие  годы, нормативы распределения указанных доходов предлагается установить на уровне 2013 года на постоянной основе.
2.2. Статья 3 законопроекта предусматривает внесение изменений в Федеральный закон об автомобильных дорогах, которые создают правовые основы возмещения вреда, наносимого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами с разрешённой максимальной массой свыше 12 тонн.
Основаниями для введения системы возмещения вреда в Российской Федерации являются положения Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, реализация которой, в частности, предполагает расширение элементов платности в использовании объектов транспортной инфраструктуры.
 Подход к обособлению транспортных средств с разрешенной массой свыше 12 тонн и взимание с них платы в счет возмещения вреда при проезде по магистральной сети дорог в настоящее время применяется в нескольких странах Европы -  Германии, Австрии, Чехии и других в соответствии с Директивой 1999/62/EC Европейского парламента и совета от 17 июня 1999 г. по сборам с грузовых транспортных средств. 
Законопроектом предлагается ввести с 1 января 2012 года плату в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами с разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн, которая будет зачисляться в доход федерального бюджета. Доходы от этой платы будут учитываться при определении объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда.
Значения разрешённой максимальной массы указанных транспортных средств, зарегистрированных на территории Российской Федерации, составляют от 17 525 кг до 57 232 кг.
По предварительным расчетам указанная плата из расчёта 0,24 рубля с 1 кг массы транспортного средства в год (с учётом коэффициента 0,4 – показателя, характеризующего транспортную работу на автомобильных дорогах общего пользования федерального значения) будет варьироваться от 4 206 до 13 736 рублей в год в зависимости от типа транспортного средства.
Ожидаемые поступления в доход федерального бюджета будут составлять в 2012 году  - 3 млрд. рублей, в 2013 году – 10 млрд. рублей. Введение электронной системы контроля за внесением платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами с разрешённой максимальной массой свыше 12 тонн, позволит увеличить соответствующие поступления в доход федерального бюджета до 60 млрд. рублей. 
Предлагаемые изменения вносятся в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог и входящих в их состав дорожных сооружений, а также обеспечения безопасности дорожного движения, что позволит упорядочить влияние транспортных средств, осуществляющих грузовые перевозки, на состояние автомобильных дорог.
2.3. Статья 2 законопроекта предусматривает внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях установления административной ответственности за несоблюдение требований законодательства о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами с разрешённой максимальной массой свыше 12 тонн.
Указанные изменения обусловлены изменениями в Федеральный закон об автомобильных дорогах, предусматривающими введение с 1 января 2012 года платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами разрешённой максимальной массой свыше 12 тонн.
За несоблюдение требований законодательства о внесении указанной платы предлагается установить следующие виды административных наказаний, применяемых в зависимости от того впервые или повторно совершено данное  правонарушение:
а) административный штраф:
на водителей, управляющих транспортным средством, при  совершении правонарушения впервые в размере – 5 000 рублей ;
на должностных лиц ответственных за движение транспортного средства при совершении правонарушения впервые в размере –  40 000 рублей, за повторное нарушение – 50 000 рублей;
на индивидуальных предпринимателей при совершении правонарушения впервые в размере –  40 000 рублей, за повторное нарушение – 50 000 рублей;
б) лишение специального права – права управления транспортными средствами на один месяц при повторном совершении водителем указанного административного правонарушения.
Законопроектом предлагается размер административного штрафа за несоблюдение требований законодательства о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами с разрешённой максимальной массой свыше 12 тонн, в отношении юридических лиц установить в размере, кратном размеру указанной платы.
Максимальная кратность административного штрафа, предложенная в законопроекте, а именно до 25-тикратного размера платы в счёт возмещения вреда, объясняется максимальным сроком полезного использования механических транспортных средств, предназначенных для перевозки грузов (до 25 лет).
Временной период платы, взимаемой в счёт возмещения вреда, за календарный год обусловлен тем, что вводимая плата будет дифференцироваться в зависимости от времени использования транспортными средствами автомобильных дорог общего пользования федерального значения и устанавливаться на сутки, неделю, месяц, год.
В условиях неопределённости тяжести совершаемого административного правонарушения применен максимальный период, в течении которого владелец или пользователь транспортного средства должны были внести плату, взимаемую в счёт возмещения вреда.
С учётом положений части 1 статьи 35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях размер административного штрафа в зависимости от разрешённой максимальной массы транспортного средства, которая указана в свидетельстве о регистрации транспортного средства, в случае совершённого правонарушения (пункт 1 новой статьи 12.213) для юридического лица может составить от 42 060 до 137 360 рублей.
В случае повторного совершения административного правонарушения  размер административного штрафа для юридического лица может составить от 105 150 до 343 400 рублей.